El derecho minero en los Estados Unidos

Bajo la influencia combinada de: i) el derecho común inglés (common law) - en el que las minas, siguiendo la tradición del derecho romano clásico, formaban parte inseparable de la propiedad del suelo -, ii) de la aplicación de la máxima inglesa "el que llega primero, tiene derecho preferente sobre los que llegan después" (first in time, first in right) y iii) de la práctica de los colonos de ocupar las tierras de las tribus indígenas norteamericanas en la conquista del Oeste a mediados del siglo XIX: Estados Unidos conservó el principio de la accesión, según el cual la propiedad del suelo, o mejor dicho de la tierra (land), lleva consigo la propiedad del subsuelo y de todo cuanto se encuentre en él.

Por tanto, el propietario del suelo es también propietario del subsuelo. De hecho, en el derecho común estadounidense se usa la expresión latina ad coelum et ad inferos (hasta el cielo y hasta el infierno) para explicar jurídicamente este tipo de propiedad, que garantiza al propietario del suelo derechos exclusivos de todo cuanto se encuentre en el subsuelo.

Este régimen de propiedad se aplicó indistintamente a las tierras privadas (llamadas private lands) y a las tierras públicas (llamadas public lands o federal public lands), aquellas que el gobierno federal adquirió por compra, cesión o conquista y o vendió o cedió (grants) a particulares, empresas privadas y Estados de la Unión, o fueron ocupadas por colonos y ocupantes (squatters y settlers) o personas que construyeron una granja y una casa (homestead). 

La privatización de tierras del dominio público no estuvo acompañada en sus comienzos de una clasificación sistemática de ellas, como ocurrió más tarde, cuando las tierras se dividieron de acuerdo con su contenido: en terrenos mineros o no mineros.

Pero en todos los casos, el principio general que regulaba la propiedad era el mismo: la tierra, la land, se poseía y se apropiaba con todo cuanto afloraba o se encontraba en su subsuelo.

Ahora bien, la práctica de la apropiación de buena parte del territorio ubicado al oeste de los EE.UU. durante el siglo XIX - violenta, la mayoría de las veces - determinó que la ocupación fuese aceptada también como derecho minero, lo que introdujo una seria limitación al sistema de la accesión como único medio legal de apropiación y, por lo tanto, de exploración y explotación de los minerales contenidos en el subsuelo.

Al tener noticias del descubrimiento del oro en California, en 1848, centenares de miles de codiciosos de todas partes del mundo, aunque mayoritariamente estadounidenses que habitaban en el este y en el sur del país, se apresuraron a conquistar el oeste (rush), en búsqueda del metal precioso. 

Experiencias similares se repitieron más tarde, en menor escala, ciertamente, y sobre todo por grandes empresas mineras, en otros Estados ubicados al oeste del río Misisipi durante los 18 años siguientes, hasta que en 1866 el gobierno federal promulgó la primera ley de minas (General Mining Act), ampliada, modificada y completada sucesivamente por las leyes de 1870 y 1872, pero siempre según el mismo propósito y significado de la primera: promover la exploración y el desarrollo de las minas en tierras federales ubicadas al oeste de los Estados Unidos y regularizar la tenencia precaria de las tierras mineras (mining lands).

Enfrentado a una ocupación de tierras como esa, el gobierno federal optó por acoger legalmente las costumbres de los mineros y regularizar la tenencia de tierras mineras en la propiedad pública.

Dispuso que cualquier ciudadano estadounidense (persona, asociación o empresa) estaba en libertad de ocupar, explorar, explotar y comprar tierras mineras del dominio público que no hubiesen sido apropiadas y que estuviesen situadas al oeste del río Misisipi, porque las situadas al este del río, llamadas tierras adquiridas (acquired lands) de propiedad pública, tenían un destino reservado al gobierno federal.

Encargó a la oficina general de tierras (general land office), una institución dependiente del Ministerio del Interior, la división del territorio en distritos mineros y la venta de las tierras ocupadas, exploradas y explotadas mediante el procedimiento de auto-regulación impuesto por las propias costumbres de los mineros (miners' custom), calificado por Anderson y Hill (1978) como ejemplo de anarco-capitalismo.

El procedimiento de regularización de tierras mineras adoptado en la ley de minas de 1866 fue prácticamente copiado del sistema informal de apropiación de minas que había prevalecido hasta entonces: a) el primero que ocupaba y descubría un "depósito valioso" de minerales en un terreno de un distrito minero (excepto carbón, excluido expresamente por la ley), delimitaba el terreno con estacas (stakes) y reivindicaba el derecho exclusivo de extraer los minerales (mining claim); b) inscribía la mina descubierta y el terreno delimitado en el registro del distrito minero; y c) se comprometía a invertir al menos 100 dólares anuales en gastos de desarrollo por cada lote de terreno ocupado (limitado a 20 acres u 8,09 hectáreas, aproximadamente).

A este primer ocupante, el gobierno le reconoció legalmente la posesión de la mina y el derecho exclusivo de explotarla. En otras palabras, el gobierno federal aceptó y promovió la ocupación como medio legal de adquirir (o poseer, en términos jurídicos) derechos mineros en tierras públicas no ocupadas del oeste, lo que supuso en la práctica y legalmente que dos personas distintas, el gobierno federal y el ocupante, tuviesen dos derechos diferentes sobre el mismo lote de terreno: i) el derecho de propiedad del mismo, en manos del gobierno federal, y ii) el derecho exclusivo de extraer los minerales o derecho minero, en manos del ocupante o poseedor de la mina.

Un ocupante que estuviese en posesión de una reivindicación minera válida (mining claim) no tenía necesidad de tener el título de propiedad, ni de la tierra ni de la mina, para explotarla. Más tarde, si el ocupante o poseedor del derecho minero lo quería, comprobaba algunos otros pocos requisitos exigidos por la ley, pagaba una pequeña cantidad de dinero (5 dólares) por acre ocupada, y la oficina general de tierras le expedía el título de propiedad del terreno minero (llamado mining patent).

Por cierto, la ley no estableció límite alguno a la cantidad de títulos de propiedad que una misma persona, asociación o empresa podía tener haciendo uso de este procedimiento, como lo habían hecho las costumbres de los mineros para prevenir el monopolio de tierras. Por eso, según Mayer (1986: 638 y ss), la ley de minas terminó favoreciendo a las grandes empresas que ocuparon tierras mineras de otros Estados del oeste durante el resto del siglo XIX.

En tierras privadas, la exploración y explotación de las minas se regulaba por el derecho común de cada Estado, y a pesar de la cantidad de Estados y de sus diferencias, todos aplicaban el derecho común inglés, sin la huella feudal correspondiente. Por consiguiente, los derechos que los particulares podían adquirir o ejercer sobre las minas dependían exclusivamente del derecho privado o derecho civil, del common law, no de un derecho público especial (como ocurrió y ocurre en otros países), porque la mina no era sino una dependencia o accesorio de la tierra, de la land, que comprende no sólo la superficie sino cualquier cosa adherida a ella.

Referencias:

Anderson, Terry and P.J. Hill (1978). An American Experiment in Anarcho-Capitalism: The Not So Wild, Wild West. Department of Economics, Montana State University.
 
Aguillon, Louis (1886). Législation. Séconde partie. Législation étrangére. op. cit.
 
Colby, Wm. (1948). II. Mining Law in Recent Years. California Law Review, Vol 36, Nº 3 (September), pp. 355-389
 
Humphries, M. and Carol Hardy Vincent (2001). IB89130: Mining on Federal Lands. Congressional Research Service Reports, May 3, disponible en http://ncseonline.org/NLE/CRSreports/mining/mine-1.cfm Bajado el 22.09.2006 

Mayer, Carl J. (1986). The 1872 Mining Law: Historical Origins of the Discovery Rule. The University of Chicago Law Review, Vol. 53 , Nº 2 (Spring), pp. 624-653
 
Rose, Carol M. (1985). Possession as the Origin of Property. The University of Chicago Law Review, Vol. 52, Nº 1 (Winter), pp. 73-88

La propiedad nacional de las minas

En la Asamblea constituyente de la Revolución Francesa (1789), que quiso darle a la legislación minera una base fija e invariable, se discutieron tres puntos de vista sobre la cuestión de la propiedad de las minas.

El primero, expuesto por Turgot en 1769 en su Memoria sobre Minas y Canteras al Consejo de Estado, sostenía que las minas no pertenecían a nadie y deberían ser del primero que las ocupara. El segundo, presentado por los diputados de las regiones mineras, argumentó que las minas eran parte integrante de la propiedad del suelo y deberían pertenecer al propietario superficial. Y el tercero, expuesto y defendido por el conde de Mirabeau, consideró que por su naturaleza las minas estaban a disposición de la nación que las poseía.

Mirabeau terció en el debate y, desde su concepción filosófica liberal, arguyó contra el primer punto de vista y abogó en favor del segundo y del tercero. Algunos de sus argumentos merecen ser citados in extenso, pues contienen razonamientos de carácter económico sobre la propiedad del subsuelo que frecuentemente se dan por supuestos o se pasan olímpicamente por alto.

Admitir el derecho del primer ocupante sería, según Mirabeau, caer en un extraño caos, porque diversas personas podrían ser los primeros ocupantes de algunas partes de minas muy extensas, en cuyo caso el sistema daría lugar a una "mina de querellas" para adjudicar la propiedad.

Argüir en contra de las minas como un accesorio del suelo le era más difícil, porque hubiese sido atacar la concepción de la propiedad privada del suelo que prevalecía desde el derecho romano clásico. Mirabeau reconoció este punto de vista para las minas superficiales solamente, las que podían ser fácilmente explotadas por cualquiera, "lo que comprende casi todas las minas de hierro y gran parte de aquellas de carbón en las provincias en que se encuentran en capas superficiales y cerca de la superficie del terreno" (Méjan, 1792: 430).

Pero se opuso al sistema de la accesión para las minas profundas. Primero: por la indivisibilidad de las minas. "El interior de la tierra no es susceptible de reparto, y las minas, por su forma irregular, lo son menos (...) casi no hay ninguna mina que corresponda físicamente a la división del suelo. La dirección oblicua de una mina, de este a oeste, la hace tocar, en corto espacio, a cien propiedades diferentes" (Méjan, 1972: 443 y 444). Y segundo: por la magnitud de los capitales invertidos. "La mayoría de propietarios del suelo no tienen ni siquiera recursos suficientes para cultivar la superficie de su suelo..." (Méjan, 1972: 445 y 446). Por eso, abogó por la propiedad nacional de las minas profundas.

Las minas profundas debían dejarse a disposición de la nación para ser concedidas. El propietario superficial tendría preferencia para solicitar la concesión. Pero si no hacía uso de ella, la nación concedería la mina a otro que la solicitara. Mirabeau consideraba que la explotación de las minas profundas era una materia de utilidad pública, lo que significaba: "... que la sociedad tiene interés en concederlas a cualquiera que no fuese el propietario, si éste se rehúsa a explotarlas" (Méjan, 1792: 433).

Paradójicamente, la ley de minas francesa de 1791 terminó siendo una especie de transacción o avenimiento entre los tres puntos de vista, porque i) consideró a las minas como cosas de nadie (bien sans maîtres en francés o res nullius en latín) y dispuso en su encabezamiento que "las minas están a disposición de la nación" (les mines sont à la disposition de la nation), ii) aceptó la propiedad privada de las minas superficiales, aquellas que se encontraban hasta 100 pies de profundidad, y iii) estableció la propiedad nacional de las minas profundas, las que se encontraban a partir de 100 pies. Pero esta nueva forma de propiedad no se estableció para que el Estado creara empresas mineras estatales. La propiedad nacional se creó para que el Estado administrara las minas profundas como un bien público nacional y las otorgara en concesión temporal (50 años) a las empresas que, luego de haber cumplido con un mínimo de requisitos legales, las solicitaran en exploración y explotación.

Estas fueron, precisamente, las razones que se tuvieron en cuenta cuando se redactó el artículo 552 del Código Civil francés de 1804: "La propiedad del suelo lleva consigo la de la superficie y la del subsuelo, salvo las modificaciones que resultan de las leyes y reglamentos relacionados con las minas".

No obstante, la ley de 1791 enfrentó múltiples obstáculos prácticos en su aplicación, sobre todo por los privilegios acordados a los propietarios superficiales y el plazo temporal de las concesiones, y fue sustituida por la ley de minas de 1810.

Esta nueva ley, que se mantuvo en vigor hasta 1919, abolió los privilegios de los propietarios del suelo en la explotación de las minas y clasificó las sustancias minerales en i) canteras, dejadas a disposición del propietario del suelo y no sujetas a concesión, y ii) minas (como el carbón y los bitúmenes), consideradas como propiedad nacional y sujetas a concesión. Pero "antes de la concesión, la mina es una res nullius: nadie puede explotarla ni disponer de ella, ni siquiera el propietario del suelo" (Aguillon, 1886: 52). La única manera de explotar una mina era mediante un acto de concesión otorgado por el Estado, en cuyo caso el acto creaba una propiedad totalmente nueva "perpetua, disponible y transmisible", tal como lo establecía la ley, a favor del concesionario (que podía ser incluso el mismo propietario del suelo).

"Ese derecho de propiedad aplicado a la mina fue inaugurado, según se sabe, con un vigor singular por nuestra ley de minas francesa del 21 de abril de 1810 y fue admitido a continuación por un enorme número de legislaciones mineras modernas..." (Lantenois, 1938: 10).

Con la ley de 1791, se establecieron así dos propiedades distintas, separadas e independientes: i) la propiedad del suelo y ii) la del subsuelo. En otras palabras, mientras no hubiera concesión existía una sola propiedad: la del suelo. Pero, otorgada la concesión por el Estado, actuando a nombre de la nación, aparecía la propiedad de la mina separada de la propiedad superficial.

Los consumidores franceses pudieron, así, tener acceso a los minerales franceses explotados por concesionarios franceses, que podían ser los mismos propietarios franceses de las minas o terceras personas (pero francesas, en general). Esta es una historia radicalmente distinta a la de los países subdesarrollados exportadores netos de recursos naturales, en los que sólo se dispuso inicialmente del recurso natural, porque las empresas, los capitales, la tecnología, la mano de obra, el transporte y los consumidores eran, por regla general, extranjeros. Era, para todos los efectos, un enclave.

Referencias:

Aguillon, Louis (1886). Législation des mines francaises et étrangères. París, Baudry et Cie. Tome Premier.

Lantenois, M. H. (1938). Op. cit.

Méjan, Étienne (1792). Collection complete des travaux de M. Mirabeau L'Ainé, à l'Assemblée Nationale. París, Chez Devaux.

Naudier, Fern (1877). Op. cit.

Oeuvres de Turgot. Nouvelle Édition. Tome Second. Paris, Guillaumin Libraire, 1844.

La regalía y el derecho regalista

Enrique II, rey de Francia durante 1547-1559, desarrolló el absolutismo monárquico y promulgó, en consecuencia, una ordenanza en 1548 que le dio al soberano, es decir, a él, el derecho absoluto de disponer de todas las minas del reino. A partir de entonces, es el soberano el que otorga concesiones para explorar y explotar minas en Francia, puesto que era él su único propietario. Ya no existiría más la propiedad privada de las minas en el suelo francés. El propietario privado del suelo ya no sería más propietario del subsuelo. La mina y la propiedad del suelo ya no serían más una sola cosa indivisible, como había sido hasta entonces desde los tiempos romanos, sino dos cosas bien diferenciadas. De más está decir que esta medida contó con la oposición de los propietarios afectados, pero el interés general, en cuyo nombre procedió el rey, privó sobre los intereses particulares que, dicho sea de paso, no estaban entonces explotando las minas francesas.

Se reconoció, así, el derecho regalista en la persona del rey, quién tenía una triple atribución: i) regular el destino de la propiedad del subsuelo, ii) supervisar la explotación de las minas y iii) percibir el impuesto de la regalía: el décimo del producto extraído. Por derecho regalista de las minas, Naudier entiende: "el derecho que se reserva el Estado, representado por el soberano, de disponer de la propiedad del subsuelo como dispone de la propiedad pública, distinta de la propiedad privada del suelo, en beneficio de la sociedad" (1877: 80).

La propiedad pública de las minas

El derecho de propiedad pública de los hidrocarburos es un principio general y casi universal, excepto en la parte del territorio de los EE.UU. dónde predomina la propiedad privada sobre ellos.

El origen de la propiedad pública de las minas en el mundo occidental se remonta a la Grecia antigua. En Atenas, todas las minas pertenecían a la República, pero el Estado no las explotaba por su cuenta y riesgo, las arrendaba a perpetuidad para explotarlas; y el explotador pagaba un alquiler, en vez de un impuesto, que correspondía a la veinticuatroava parte del producto extraído anualmente (Naudier, 1877: 20).

Sin embargo, la propiedad pública sobre las minas desapareció en el derecho romano clásico o pre-imperial, que acogió sólo la propiedad privada sobre ellas. Reapareció en la época imperial (a partir del 27 a. C.), cuando los emperadores romanos se apropiaron, para sí o para el Estado por razones fiscales, de todas las minas de oro pertenecientes a los particulares. Pero el resto de minas continuó en manos privadas. Cuando una mina privada era explotada por un tercero (alguien distinto a su propietario), el explotador se quedaba con el ochenta por ciento del producto extraído, porque pagaba un décimo al fisco como impuesto para contribuir con los gastos del Estado y otro décimo al propietario privado como indemnización por la parte de la mina explotada. El propietario del suelo perdía entonces la propiedad de la parte de la mina explotada, pero conservaba íntegra la propiedad del resto de la mina no explotada. Los romanos creían que las minas se renovaban, que los metales y materiales extraídos de ellas se reproducían y que no eran mas que frutos de la tierra, igual que los granos o la madera cortada. Naudier (1877: 21 y 22) encontró acá el origen de tres disposiciones adoptadas en el derecho minero francés del siglo XIX: 1a) la distinción o división entre la propiedad superficial y la propiedad minera; 2a) el derecho del propietario del suelo a percibir una indemnización por la explotación de su mina privada, cuando un tercero la explotaba; y 3a) el derecho del fisco a percibir una regalía como impuesto por la explotación de las minas, que dio origen luego al llamado derecho regalista.

Al finalizar el imperio, cuando las grandes invasiones de los bárbaros lo desmembraron (siglos IV y V d. C.), las minas fueron abandonadas y las leyes que las regulaban languidecieron en el desuso. Se conservaron, sin embargo, las leyes fiscales de los emperadores, en particular el impuesto del décimo del producto de las minas, como se puede leer en todos los documentos antiguos.

La propiedad privada de las minas

El origen de la propiedad privada de los hidrocarburos se puede encontrar en el antiquísimo régimen jurídico de propiedad del suelo del derecho romano de la época clásica o pre-imperial (509-27 a. C.), a pesar de no haber existido durante esa época una reglamentación especial para las minas, porque la actividad minera estaba reservada a los esclavos, era para ellos una agravación de la pena y, por lo tanto, una deshonra para los ciudadanos romanos dedicarse a ella. Además, como las minas pertenecían exclusivamente al propietario del suelo y formaban parte indivisible de él, no había necesidad de regular ni su exploración ni su explotación. Por consiguiente, la ley romana estableció un principio simple de carácter general: el propietario del suelo era también propietario del subsuelo, y su propiedad se extendía in infinitum, usque ad infera (Naudier, 1877: 10). Todo lo que se encontraba por encima y por debajo del suelo se consideraba como su accesorio, y su propietario hacía suyo no sólo lo que el suelo producía sino también lo que se le unía o incorporaba por obra de la naturaleza (Lantenois, 1938). La propiedad del suelo comprendía, pues, indivisamente, la propiedad del suelo y la del subsuelo según este régimen.

Este régimen de propiedad encontró un apoyo intelectual considerable en el pensamiento económico francés de la segunda mitad del siglo XVIII. Notablemente, en las obras que publicaron los integrantes de la escuela fisiocrática o del gobierno de las leyes de la naturaleza entre 1756 y 1778. En ellas postularon que la base del orden natural estaba constituida por el respeto a la propiedad y a la autoridad, y que los propietarios del suelo eran el fundamento de ese orden (Gide et Rist, 1922: 10, 11 y 21).

Referencias:


Gide, Charles et Charles Rist (1922). Histoire des doctrines économiques depuis les physiocrates jusqu'a nos jours. Paris, Sirey.

Lantenois, M. H. (1938). Contribution à une étude comparative des legislations minières considérées dans leurs Principes et leurs Récentes Évolutions. Paris, Dunod.

Naudier, Fern (1877). Des Mines et des Carrières en Droit Romain. Paris, Larose.

Los derechos de propiedad de los hidrocarburos

En el mundo contemporáneo, no existe un régimen de propiedad específico de los hidrocarburos (petróleo y gas natural confundidos). Compartieron históricamente los regímenes de propiedad de las minas y canteras. 

Por esta razón, los hidrocarburos son objeto de apropiación privada o pública (de la nación, del Estado o de los Estados, Departamentos o Provincias - en los Estados federales no centralistas -, e incluso, de las comunidades). Y, por esa misma razón, pueden ser objeto de propiedad compartida entre diversos propietarios de un mismo país (la nación, el Estado central o el Estado federal, los órganos político-territoriales sub-nacionales y los propietarios privados o las comunidades). 

Y al igual que cualquier otro bien, los hidrocarburos pueden ser administrados por terceros, es decir, por personas, entidades o agentes distintos a los propietarios originarios (como abogados en los Estados Unidos de Norteamérica o los Estados en representación de la nación, tanto en EE.UU. como en el resto del mundo).

Sin embargo, el régimen de propiedad pública de los hidrocarburos se impuso casi globalmente, excepto en todo el territorio de los EE.UU., donde coexisten la propiedad pública (federal y de los Estados) y la propiedad privada. Este es un tema que merece explicarse.